O governo do país parceiro

Por mais inclusiva e participativa que seja, a formulação e implementação de qualquer política pública continua a ser a responsabilidade última e legítima do governo em exercício, pelo menos nas democracias eleitorais, onde constitui o principal meio de realizar o programa político com base no qual um determinado partido político ou coligação foi eleito, bem como a base para a prestação de contas aos seus eleitores. Daí a importância política e a sensibilidade da avaliação política, pois ela determinará o sucesso ou o fracasso das iniciativas defendidas pelos representantes eleitos. Na realidade, a sua margem de manobra é bastante mais limitada do que se pensa, devido à variedade de atores e fatores que intervêm durante a concepção e implementação das políticas públicas.

Para começar, qualquer governo recém-eleito encontrará um aparelho estatal extremamente complexo, que obedece às suas próprias regras, constrangimentos e inércia institucional. Qualquer político com experiência de governo estará dolorosamente familiarizado com o problema do agente principal, e, certamente, terá experimentado as dificuldades de dirigir grandes burocracias, mais ou menos eficazes, para os objetivos finais do programa político do seu partido.

Na maioria dos países, a administração pública caracteriza-se por um elevado grau de inércia institucional - o que não é necessariamente mau, pois garante a estabilidade necessária na gestão dos assuntos públicos - e permanece sujeita às obrigações e compromissos adquiridos pelos governos anteriores. Para dar uma ideia dos níveis limitados de discrição dos decisores políticos, na maioria dos casos apenas 5-7 por cento do orçamento do Estado está disponível para novas políticas, o restante para outras despesas não discricionárias, tais como pensões, dívida externa, investimentos passados, etc.

Além disso, não é apenas o poder executivo que molda as políticas públicas. O Parlamento desempenha um papel crucial, através das suas comissões permanentes e, mais importante ainda, através dos seus poderes orçamentais, enquanto o poder judicial é central para assegurar o cumprimento e determinar o âmbito das reformas, quando entram em conflito com outros direitos. Mesmo que nos concentrássemos apenas no executivo, o grande número de agências e órgãos de gestão envolvidos, espalhados por diferentes níveis territoriais em qualquer área política, lança dúvidas sobre a eficácia de qualquer iniciativa de diálogo que se mantenha fiel à abordagem tradicional hierárquica ou piramidal. De facto, com a mudança de paradigma para um modelo de gestão em rede, os governos estão agora a ser vistos como desempenhando o papel de "condutores", "coordenadores" ou "promotores", senão como "catalisadores", "condutores" ou "facilitadores". As complexidades acima referidas demonstram que tornar o diálogo político mais inclusivo e participativo, não é apenas uma questão de equidade e justiça social, mas também de pura eficácia, uma vez que a implementação bem sucedida de qualquer reforma política resultante do diálogo político necessitará, mais cedo ou mais tarde, do apoio e aceitação das principais partes envolvidas na sua implementação. Daí a importância de utilizar o diálogo político como uma oportunidade para promover uma abordagem de governação transversal, que evite sobreposições e inconsistências e que resulte num conjunto coerente e coordenado de ações complementares. Em outras palavras, o diálogo político pode abrir o caminho para o tipo de estratégias abrangentes e coerentes que são cruciais para o sucesso das políticas públicas.

Para além das preocupações estratégicas, alargar a base de atores governamentais que participam no diálogo político, conduzido pelos doadores, também tem vantagens tácticas, pois facilita a identificação dos funcionários que podem atuar como defensores da reforma, no seio da administração pública. De facto, ultrapassar uma visão demasiado simplista e monolítica do governo é o primeiro passo para abrir a caixa negra da "vontade política", aquela expressão que procura justificar todo o tipo de fracassos políticos, sem se aprofundar realmente nos motivos subjacentes ou na economia política interna dos atores públicos.

Além disso, esta consciência da multiplicidade de interesses e atores em jogo, dentro do próprio governo, é particularmente importante para superar as atitudes críticas e de confronto, que estão tão arraigadas entre alguns ativistas da sociedade civil. Os preconceitos e ideias preconcebidas sobre o sector público, são susceptíveis de mudar, à medida que estes ativistas se confrontam com funcionários públicos que estão a fazer o seu melhor, para levar a cabo reformas, apesar das dificuldades internas ou da indiferença das suas hierarquias. Identificar estes aliados e potenciais motores de mudança é fundamental para o sucesso do diálogo político, pois em muitos casos estes funcionários podem usar a pressão externa para desbloquear estrangulamentos internos e superar o tipo de resistência passiva, que muitas vezes impede ou frustra grandes mudanças.