Análise Participativa de Políticas Públicas (PPA)

O principal resultado da Fase de Análise Coletiva consiste numa Análise Participativa de Políticas Públicas, que delineia os aspetos-chave da política pública em questão. Assume a forma de um documento técnico, que contém e apresenta a base empírica sobre a qual serão desenvolvidas as deliberações da fase de construção de consensos. Neste sentido, desempenha um papel crucial para garantir que o diálogo se concentre em dados factuais e não em crenças, preconceitos ou suposições infundadas.

Evidência empírica

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Um dos princípios fundamentais subjacentes ao método INSPIRED é a importância de confiar em evidências reais - dados, estatísticas, relatórios de avaliação, pesquisas, depoimentos de usuários finais, etc. - para garantir o rigor e a robustez das recomendações que emergem do processo de diálogo. Infelizmente, a cultura da concepção de políticas baseada em evidências, não é tão difundida como deveria ser, e os formuladores de políticas frequentemente tomam as suas decisões sobre a direção de uma determinada política, com base em outros fatores: pressão política, inércia burocrática, a necessidade de manter satisfeitos os seus constituintes ou grupos de interesse, etc. Esta tendência é exacerbada pelo papel secundário, frequentemente atribuído à avaliação de políticas e pelos escassos recursos que lhe são atribuídos, em parte devido à sua complexidade técnica, mas também devido às suas implicações políticas.

No entanto, o método INSPIRED não só concebe a produção, análise ou processamento de evidências empíricas como um pré-requisito para a elaboração de políticas sólidas e sustentáveis, mas também como um meio para construir progressivamente a confiança entre os participantes no processo de diálogo. Daí a importância de assegurar que a APP seja verdadeiramente participativa e reflicta devidamente as discussões realizadas pelas partes interessadas, ao longo da fase de análise coletiva. Escusado será dizer, que este trabalho conjunto envolve também um processo de aprendizagem mútua, no qual as partes envolvidas desenvolvem progressivamente uma visão partilhada dos desafios apresentados pela política em questão e dos diferentes ângulos a partir dos quais, os problemas da sociedade podem ser percebidos.

Equipe editorial

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Apesar da sua natureza participativa e da importância de refletir a diversidade de ideias e pontos de vista que, provavelmente, terão surgido durante a fase de análise coletiva, no final alguém tem de colocar as coisas no papel de uma forma clara e coerente. Isto é normalmente feito por um ou dois especialistas em políticas, recrutados pelo anfitrião do diálogo e devidamente informados sobre a natureza participativa do exercício. Estes especialistas, que são geralmente académicos com um historial de aconselhamento a agências governamentais e elaboração de documentos de política, devem não só ter conhecimentos sobre a área de política a ser abordada, mas também ser capazes de reunir, considerar e conciliar as diferentes perspectivas que irão emergir ao longo da fase de análise coletiva. Em outras palavras, não importa quão impecável, técnica ou academicamente o documento resultante possa ser, ele não serviria ao seu propósito se fosse redigido sozinho e sem levar em conta as sugestões e contribuições das partes envolvidas. Portanto, os peritos em políticas devem também incorporar a base de evidências disponível (ou desenvolvida para este fim pelos interessados), por exemplo, através da geração de dados e apoio à pesquisa coordenada pelo anfitrião do diálogo (ver abaixo, secção de ferramentas).

Isto é particularmente importante, porque a dinâmica de confiança que o método INSPIRED procura incutir no processo de diálogo, assenta na natureza coletiva desta investigação, uma vez que as partes interessadas são encorajadas a considerar os elementos-chave da política em questão, de uma forma aberta e deliberativa, que permita o desenvolvimento progressivo de uma visão partilhada dos desafios em causa. Além disso, estes mesmos intervenientes terão de desenvolver um forte sentido de propriedade da APP, uma vez que esta constituirá a principal base empírica sobre a qual serão desenvolvidas as discussões da fase de construção de consensos.

Isto significa que, para além da sua competência técnica, os especialistas em política devem mostrar uma atitude aberta e pedagógica em relação ao seu trabalho, estando sempre conscientes de que o valor acrescentado da PPP reside principalmente no seu carácter participativo. Para isso, o(s) especialista(s) em políticas deve(m) usar ferramentas conceituais, tais como árvores de problemas, análise SWOT, etc., mas usá-las como técnicas de facilitação, para que os participantes envolvidos na análise possam começar, desde o início, a expressar os seus diferentes pontos de vista, afirmar as suas posições e até mesmo descarregar as suas emoções, em questões particularmente sensíveis. Por mais demorado que este esforço possa ser, continua a ser crucial assegurar que todos os atores se sintam parte do processo e subsequentemente se apropriem dos seus resultados.

Por último, os peritos em política devem aproveitar as capacidades existentes das partes interessadas, incentivando a sua participação proativa e coordenando as suas contribuições técnicas, através de uma divisão do trabalho que maximize as suas contribuições. Por exemplo, se uma OSC se especializa em monitorar um determinado aspeto da política - por exemplo, vítimas de violência baseada no gênero, alegações de violação de direitos laborais, etc. - a APA deve basear as suas conclusões num aspecto específico da política - a APP deve basear as suas conclusões nestas fontes e até tentar identificar possíveis sinergias com outras partes interessadas ou encorajar formas de melhorar os métodos de recolha e monitorização colaborativa de dados.

Estructura

Como resultado de um esforço coletivo e dependendo da área política que aborda, a APP pode assumir diferentes formas e recorrer a uma variedade de fontes, mas existem sempre alguns elementos comuns a ter em conta.

Contexto e definição do problema

Esta secção consistirá numa introdução ao tema e numa primeira tentativa de definir o problema, descrevendo-o com o maior detalhe possível e analisando as suas causas e consequências para os grupos-alvo e para a população afetada. Sempre que possível, deve ser feita referência ao contexto político do país, a fim de enquadrar o problema no panorama político nacional e local mais amplo.

Esta secção também deve examinar a adequação da resposta do Estado ao problema, descrevendo as iniciativas políticas empreendidas pelo governo para enfrentar o problema em questão e mitigar as suas consequências entre a população. Estas iniciativas devem ser avaliadas de uma perspetiva prática, analisando o orçamento nacional e comparando os recursos atribuídos com a magnitude real do problema. Outra dimensão a ser avaliada é o nível de governo em que as decisões são tomadas e as ações que são implementadas (local, regional, nacional). Sempre que possível, deve ser feita referência aos quadros de medição de resultados existentes e à qualidade dos dados subjacentes à(s) política(s) em questão.

Panorma político

Deve incluir tanto o quadro legal da(s) política(s) em questão (a descrição deve seguir uma abordagem de cima para baixo, listando primeiro as convenções ou tratados internacionais ratificados pelo governo e depois as leis e regulamentos a nível nacional e regional) e os diferentes instrumentos governamentais (cf. estratégias, planos de ação, agendas) e a sua descrição (incluindo também a duração, âmbito e resultados).

Mecanismos de implementaçao

A APA deve também descrever as diferentes organizações, agências ou instituições, com competências na aplicação das leis e regulamentos sobre o assunto e descrever o seu papel. Em segundo lugar, deve classificar os diferentes tipos de esforços de aplicação da lei sobre a questão, bem como quaisquer programas relevantes financiados pelo Estado ou por doadores.

Quadro institucional

Esta secção deve incluir os diferentes atores-chave identificados durante o exercício de mapeamento, com uma breve descrição do seu papel, função e interesse na política em questão. Deve também explicar como os diferentes mecanismos de coordenação criados pelo governo (por exemplo, comissões, conselhos, direções-gerais, equipas interministeriais ou grupos de trabalho, etc.), trabalham em conjunto e contribuem para a implementação da política.

Indicadores

Na sua descrição da situação de base, a PPP deve fazer referência contínua a dados concretos sob a forma de indicadores. Estes indicadores políticos podem ser de dois tipos principais, dependendo de quem é responsável pela sua concepção e monitorização:

1. Indicadores oficiais: Na maioria dos casos, as instituições estatais confiam no serviço de estatística do país, para conceber e monitorizar os indicadores de política que as autoridades públicas consideram relevantes. Em certo sentido, estes indicadores são sancionados pelo Estado e deveriam, em princípio, ser a fonte mais fiável de dados atualizados sobre a situação numa determinada área política. No entanto, nem sempre é assim, pois em muitos países a capacidade técnica das agências estatísticas continua a ser muito fraca. Em outros casos, os interesses políticos podem introduzir diferentes vieses no que é medido e como, ou mesmo impedir o acesso a essas medidas e aos pressupostos subjacentes a elas.

2. Indicadores não oficiais: Um número crescente de áreas políticas é também avaliado por iniciativas internacionais reconhecidas, que produzem "rankings" e classificações sobre uma vasta gama de questões. Estas podem ser interessantes para o processo de diálogo, especialmente se forem complementadas por indicadores "caseiro", que abordam especificamente alguns aspetos chave do problema em questão. Por exemplo, no caso do roubo de terras em Mianmar, as OSC locais, em algumas das regiões mais afetadas (Estado de Mandalay e Shan), acompanharam a situação através do número de casos tratados pelas comissões de reinvestigação de terras por ano, o número de restituições de terras por ano, o número de mecanismos de consulta com as OSC e a população afetada, etc. Isto ilustra como, quando a informação oficial é insuficiente, os intervenientes no processo de diálogo podem propor, conceber e recolher o seu próprio conjunto de indicadores políticos. Deve-se notar que estes devem ser realistas e viáveis - ou seja, adaptados às capacidades dos atores envolvidos no processo de recolha de dados - e não só quantitativos, uma vez que os indicadores qualitativos também podem lançar luz sobre aspetos relevantes da política e o seu impacto nos cidadãos/beneficiários. Neste sentido, na ausência de informações oficiais sobre a situação laboral dos trabalhadores domésticos em Cabo Verde, os participantes no processo de diálogo INSPIRED desenvolveram o que consideraram ser indicadores-chave para captar a situação real: 1) o número de trabalhadores domésticos inscritos na Segurança Social; 2) o número de trabalhadores domésticos que recebem pelo menos o salário mínimo; e 3) as condições de trabalho, que incluíram uma série de fatores (número de horas de trabalho, dias de folga por semana, feriados, etc.) que foram avaliados através de um inquérito ad hoc.

É evidente que ambos os tipos de indicadores são complementares e que, ao combiná-los, a análise proporcionará ao grupo de participantes uma visão mais completa do problema em questão e das possíveis soluções que levem em conta o quadro mais amplo. Sobre a questão do acesso à informação, o processo de diálogo deve sempre explorar possíveis sinergias com iniciativas como a Open Government Partnership, a Global Initiative for Fiscal Transparency ou a Open Budget Initiative, para citar apenas algumas das mais proeminentes ações e índices internacionais sobre o acesso à informação que proliferaram na última década.

Conclusões

Finalmente, a APP apresentará um conjunto de conclusões e/ou resultados das reuniões de consulta, realizadas durante a fase de análise coletiva, propondo formas de abordar os problemas identificados através de um diálogo político inclusivo e participativo. Por mais contraditórias que possam parecer, estas conclusões não precisam ser demasiado "conclusivas", pois a sua função não é fornecer soluções numa fase tão precoce do processo, mas sim alimentar as discussões que terão lugar durante a fase de construção de consensos.