El Gobierno del país socio

Por muy inclusiva y participativa que sea, la formulación y ejecución de toda política pública sigue siendo la responsabilidad última y legítima del gobierno en funciones, al menos en las democracias electorales, donde constituye el principal medio para llevar a cabo el programa político por el que fue elegido un determinado partido político o coalición, así como la base para la rendición de cuentas ante sus electores. De ahí la importancia política y la sensibilidad de la evaluación de las políticas, ya que determinará el éxito o el fracaso de las iniciativas defendidas por los representantes elegidos. En realidad, su margen de maniobra es bastante más limitado de lo que se tiende a pensar debido a la variedad de actores y factores que entran en juego durante el diseño y la aplicación de las políticas públicas.

Para empezar, cualquier gobierno recién elegido se encontrará con un aparato estatal extremadamente complejo y que obedece a sus propias reglas, limitaciones e inercia institucional. Todo político con experiencia de gobierno estará dolorosamente familiarizado con el problema del agente-principal y seguramente habrá pasado por las dificultades de dirigir grandes burocracias más o menos eficaces hacia los objetivos finales del programa político de su partido.

En la mayoría de los países, la Administración Pública se caracteriza por un alto grado de inercia institucional -lo que no es necesariamente malo, ya que garantiza la necesaria estabilidad en la gestión de lo público- y sigue sujeta a las obligaciones y compromisos adquiridos por gobiernos anteriores. Para dar una idea de los limitados niveles de discrecionalidad de los responsables políticos, en la mayoría de los casos sólo se dispone de entre un 5% y un 7% del presupuesto del Estado para nuevas políticas, ya que el resto sigue destinado a otros gastos no discrecionales como las pensiones, la deuda externa, inversiones anteriores, etc.

Además, el poder ejecutivo no es el único que da forma a las políticas públicas. El Parlamento desempeña un papel crucial a través de sus comisiones permanentes y, lo que es más importante, a través de sus poderes presupuestarios, mientras que el Poder Judicial es fundamental para garantizar el cumplimiento y determinar el alcance de las reformas cuando chocan con otros derechos. Incluso si uno quisiera centrarse únicamente en el ejecutivo, el gran número de agencias y organismos de gestión implicados, repartidos en diferentes niveles territoriales en cualquier ámbito político, pone en duda la eficacia de cualquier iniciativa de diálogo que se ciña al tradicional enfoque jerárquico o piramidal. De hecho, con el cambio de paradigma hacia un modelo de gestión en red, se empieza a considerar que en realidad los gobiernos desempeñan ahora un rol de "directores de orquesta", “coordinadores” o "promotores", cuando no como "catalizadores", "impulsores" o "facilitadores".

Las complejidades mencionadas demuestran que hacer que el diálogo sobre políticas sea más inclusivo y participativo no es sólo una cuestión de equidad y justicia social, sino de pura eficacia, ya que la correcta ejecución de cualquier reforma política derivada de dicho diálogo necesitará, tarde o temprano, del respaldo y la aceptación de las principales partes implicadas en su aplicación. De ahí la importancia de utilizar el diálogo sobre políticas como una oportunidad para promover un enfoque de gobernanza transversal que evite solapamientos e incoherencias y que dé lugar a un conjunto coherente y coordinado de acciones complementarias. En otras palabras, el diálogo sobre políticas puede allanar el camino para el tipo de estrategias globales y coherentes que son cruciales para el éxito de las políticas públicas.

Más allá de las preocupaciones estratégicas, la ampliación de la base de actores gubernamentales que participan en el diálogo sobre políticas promovido por los donantes tiene también ventajas tácticas, ya que facilita la identificación de aquellos oficiales que pueden actuar como defensores de la reforma dentro de la administración pública. En realidad, ir más allá de una visión excesivamente simplista y monolítica del gobierno es el primer paso para abrir la caja negra de la "voluntad política", esa expresión comodín que pretende justificar todo tipo de fracasos políticos sin profundizar realmente en los motivos de fondo o en la economía política interna de los actores públicos.

Además, esta toma de conciencia sobre la multiplicidad de intereses y actores en juego dentro del propio gobierno es especialmente importante para superar las actitudes de crítica y confrontación tan arraigadas entre algunos activistas de la sociedad civil. Los prejuicios y las ideas preconcebidas sobre el sector público son susceptibles de cambiar en cuanto dichos activistas se encuentran cara a cara con funcionarios y servidores públicos que están haciendo todo lo posible por sacar adelante reformas, a pesar de las dificultades internas o de la indiferencia de sus jerarquías. La identificación entre estos aliados y potenciales impulsores del cambio es fundamental para el éxito del diálogo sobre políticas, ya que en muchos casos estos funcionarios pueden hacer uso de la presión externa para desbloquear cuellos de botella internos y superar el tipo de resistencia pasiva que a menudo impide o acaba frustrando los cambios de calado.