El (o los) donante(s)

Una de las premisas clave del enfoque INSPIRED es que la mayoría de las veces el diálogo sobre políticas se basa en alguna forma de condicionalidad. De hecho, la lógica de intervención del diálogo sobre políticas no puede explicarse sin tomar en consideración los diferentes incentivos que los donantes pueden ofrecer a los gobiernos de los países socios, un factor sin el cual las propuestas de cambio difícilmente tendrán éxito.

Puede que tal afirmación no sea políticamente correcta, pero sería ingenuo, además de arriesgado, pasar por alto una de las características básicas de la relación entre los donantes y los países socios. Es cierto que suele ser planteado en términos de "asociación" (como en las Conclusiones del Consejo de 2009 y todo el conjunto de acuerdos internacionales y literatura relacionada con la Eficacia de la Ayuda), pero todo el mundo sabe que siempre que se da una relación contractual entre socios, también hay obligaciones, expectativas, intereses y contraprestaciones.

La irrupción en el campo de la ayuda internacional de nuevos actores con sus métodos, estrategias y reglas de juego ha puesto de manifiesto que la condicionalidad no es buena o mala en sí misma, sino que depende de las condiciones que se acuerden y del equilibrio de poder entre ambas partes. En realidad, una condicionalidad justa y equitativa puede considerarse como una cuestión de mutua rendición de cuentas, ya que garantiza que los gobiernos de los países socios promuevan lo intereses reales de su ciudadanía (y que los de los países donantes puedan responder ante sus contribuyentes).

Además, la condicionalidad puede tener fuertes efectos positivos cuando se trata de apoyar la transformación democrática y promover los derechos humanos, ya que en muchos casos los titulares del poder –que por lo general se benefician del statu quo y tienen poco interés en promover cambios de calado– acaban llevando a cabo las reformas necesarias en parte debido a este tipo de presión externa. Un buen ejemplo de esta dinámica es el SPG+, el programa comercial de la UE que ofrece a una serie de países un acceso preferente al mercado único con la condición de que ratifiquen y apliquen un conjunto de convenios de la ONU sobre derechos humanos, derechos laborales y sostenibilidad medioambiental.

Fue precisamente en este marco en el que el programa INSPIRED+ vino a desarrollarse en los nueve países incluidos en el SPG+ (Bolivia, Paraguay, Cabo Verde, Georgia, Armenia, Kirguistán, Pakistán, Mongolia y Filipinas), donde los respectivos nueve procesos de diálogo INSPIRED abordaron los asunto concretos que había sido planteados por los órganos de monitoreo de los convenios de la ONU y la OIT asociados al régimen comercial preferencial. La lógica era bastante sencilla, al menos en teoría: si los países querían beneficiarse de las ventajas comerciales, debían cumplir con las obligaciones que habían asumido al ratificar esos convenios internacionales, cuyo objetivo principal consiste en proteger a sus propios ciudadanos. En la práctica, sin embargo, las cosas suelen complicarse, ya que los gobiernos pueden estar dispuestos a llevar a cabo reformas, pero carecen de los recursos o la capacidad para hacerlo de tal modo que los derechos de sus ciudadanos resulten efectivos.

De modo que, más allá del juego simplista del palo y la zanahoria, la condicionalidad está estrechamente vinculada con el tipo de influencia o poder blando que la UE suele ejercer en sus relaciones exteriores. Una cosa está clara: sin el patrocinio de la UE, la mayoría de nuestros procesos de diálogo INSPIRED, si no todos, dudosamente habrían suscitado el tipo de atención que recibieron y difícilmente habrían generado el interés y logrado los niveles de compromiso que obtuvieron por parte de los actores más influyentes. En más de un sentido, la ascendencia de la UE determinó el alcance y la ambición de los temas que podían abordarse de forma realista a través del diálogo, ya que el sistema de incentivos implícito no siempre tenía el atractivo necesario para contrarrestar otros tipos de presión. Tal y como lo plantearía un oficial kirguiso: "El SPG+ es como una estrella, grandiosa y brillante pero demasiado lejana para nosotros". En estos casos, el diálogo sobre políticas puede seguir teniendo éxito, pero para ello tendrá que centrarse en cuestiones menos polémicas y esforzarse por encontrar aquellos incentivos concretos que permitan movilizar a los principales actores y superar su resistencia al cambio.

Si bien el método INSPIRED se reserva el papel central a los actores nacionales, también es cierto que los donantes pueden desempeñar cinco funciones clave en los procesos de diálogo. Si se implica de manera sostenida y consecuente, el donante puede garantizar que el proceso de diálogo resulte (a) inclusivo y participativo, y (b) orientado a la política, al proceso y al partenariado.