Un enfoque en tres niveles

Para poner en práctica INSPIRED y crear las condiciones necesarias para producir sus principales resultados, a saber, el Análisis Participativo de Políticas Públicas, la Hoja de Ruta para la Reforma y la Estrategia de la Red de Políticas Públicas, los facilitadores del diálogo sobre políticas deben considerar primero la interacción de las tres dimensiones interconectadas que conforman su enfoque en tres niveles: políticas públicas, proceso y partenariados.

Políticas públicas

... es decir vinculado a un esfuerzo concreto de reforma política.

Las políticas públicas pueden considerarse como un punto intermedio entre los ámbitos político y técnico que permite a las partes implicadas estructurar su debate en torno a conceptos, herramientas y datos compartidos. De hecho, una de las principales lecciones que aprendimos cuando llevamos a cabo los primeros procesos INSPIRED fue la importancia de estructurar el diálogo en torno a políticas públicas concretas con el fin de ofrecer a las partes implicadas, tradicionalmente enfrentadas, la oportunidad de desarrollar una comprensión común de los desafíos compartidos y, a continuación, proponer soluciones concretas a esos retos.

Para ello, la promoción entre las partes implicadas de una cultura de elaboración de políticas públicas basadas en información y datos fehacientes es crucial para el éxito del proceso de diálogo. Por un lado, obliga al gobierno en funciones a aumentar la transparencia de su funcionamiento interno, lo que a su vez representa paso en firme hacia la creación de mecanismos de rendición de cuentas. Por el otro, basar los debates en fuentes de información fiables es la mejor manera de garantizar que el impacto de las iniciativas de reforma resultantes del proceso de diálogo pueda medirse adecuadamente y que cualquier cambio en la política en cuestión esté basado en decisiones informadas.

Todo esto viene a explicar por qué la UE ha adoptado recientemente un enfoque de "la política pública primero" en la programación de su acción exterior. Consciente del enorme potencial de concentrar sus esfuerzos en el nivel de las políticas públicas, la propia política de desarrollo de la UE exige a sus delegaciones en todo el mundo que adopten un enfoque multi-actor y basen la programación de su ayuda en un diálogo continuo sobre las políticas públicas del país destinatario.

A medida que este enfoque de políticas ha ido cobrando protagonismo en los foros internacionales de desarrollo, la noción de diálogo sobre políticas también ha ido ganando importancia en el sistema de ayuda de la UE. Dado que la mayor parte de la ayuda se moviliza a través de la reforma sectorial, el apoyo presupuestario y otros instrumentos financieros combinados (conocidos como “blending” en inglés), los donantes se han ido dando cuenta de que necesitan ir más allá del clásico "enfoque de proyectos". En esta línea, se centran cada vez más en influir en las políticas nacionales y, para ello, necesitan identificar indicadores de políticas que puedan determinar si los procesos de reforma que están apoyando se mantienen en el buen camino. En aras de la objetividad y con el fin de promover la transparencia, la medición de estos indicadores de políticas no puede realizarse exclusivamente con el gobierno, sino que es necesario implicar a otros actores nacionales, como las organizaciones de la sociedad civil, las instituciones académicas o los gobiernos subnacionales, de tal modo que los datos proporcionados por el gobierno sean realistas y fiables en lugar de ofrecer al donante un panorama excesivamente optimista con el simple fin de desbloquear el desembolso del siguiente tramo financiero.

Proceso

... es decir, concebido como un proceso dinámico y flexible.

En cualquier diálogo, los medios son tan importantes como el fin y los compromisos, o incluso el consenso, sólo pueden alcanzarse progresivamente, paso a paso, asegurándose de que ninguna de las instituciones o actores clave que estén dispuestos a participar se quede atrás.

De hecho, una de las principales ventajas potenciales del diálogo sobre políticas inclusivo y participativo es que allana el camino para el reconocimiento mutuo entre actores que, de otro modo, permanecen instalados en una dinámica de confrontación. Para que esto ocurra, dichos actores deben sentir que se les escucha y que sus ideas y aportaciones son tenidas en cuenta por los demás participantes en el diálogo y por los facilitadores del proceso. La participación conduce al compromiso, que es la base sobre la que debe construirse la apropiación real de la reforma política si se quiere que ésta dé sus frutos a medio y largo plazo.

Además, la labor política rara vez es estática, ya que las circunstancias cambian y las prioridades se van redefiniendo sobre la marcha, lo cual hace todavía más importante que los proyectos de diálogo sobre políticas se centren en los numerosos procesos superpuestos que se desarrollan simultáneamente durante la formulación y ejecución de las políticas públicas. Por no hablar de esos otros procesos -políticos, electorales, presupuestarios, etc. - que en gran medida configuran la estructura política del país y que resultan cruciales a la hora de entender las posiciones e intereses de las diferentes partes implicadas en la elaboración de las políticas públicas.

En un sistema tan complejo, donde la mayoría de los elementos están estrechamente interconectados, el éxito de cualquier reforma depende principalmente de la capacidad de los facilitadores del diálogo para entender cómo y cuándo cada una de las partes implicadas puede influir en el proceso político. Y ésta es, sin duda, una de las principales ventajas de adoptar un enfoque multi-actor, ya que permite a los distintos tipos de actores incidir en aquellos aspectos que, de otro modo, quedarían fuera de su alcance. Además, el intercambio de opiniones fomentado por el diálogo se convierte en una forma de mejorar la coordinación de las políticas y de promover una división del trabajo en la que las tareas específicas sean asumidas por aquellos actores que estén mejor posicionados y capacitados para hacerlo de manera eficaz.

Conscientes de la importancia creciente de la sociedad civil en la formulación y ejecución de las políticas públicas, hace unos años -y coincidiendo con la puesta en marcha de INSPIRED- las delegaciones de la UE empezaron a definir sus propias Hojas de Ruta para el Compromiso con la Sociedad Civil, consagrando así una nueva forma de entender el papel de las organizaciones de la sociedad civil en los procesos de desarrollo, que ya no se limitaría a los roles tradicionales de proveedores de servicios o de vigilantes ante posibles abusos de las autoridades (watchdogs) sino que incluiría ejercer como socios de pleno derecho en el diálogo sobre políticas públicas.

Parternariado

...es decir, orientado a la creación de asociaciones multi-actor de larga duración.

Centrarse en las especificidades de una política determinada (orientación a la política pública) y en la dinámica interna del proceso de diálogo (orientación al proceso) es, sin lugar a dudas, la forma más eficaz de crear asociaciones multi-actor sólidas y duraderas. En la mayoría de los casos, las decisiones políticas son el resultado de la interacción entre los numerosos actores diferentes que conforman lo que se conoce como "redes de políticas públicas", que aglutinan actores más o menos poderosos pertenecientes a diferentes áreas de trabajo. Los funcionarios públicos, los analistas políticos, los grupos de presión, los activistas, las empresas privadas, los grupos de reflexión, los académicos y los empresarios pueden tener diferentes mandatos y obedecer a diferentes incentivos pero, mal que bien, todos tienden a conocerse y a compartir un entendimiento básico sobre el funcionamiento de una determinada política. En realidad, muchos de ellos pueden cambiar de puesto a lo largo de su carrera profesional, pasando de la sociedad civil al gobierno, o del gobierno al sector privado, a veces abusando de su posición previa y dando lugar al fenómeno conocido como "puertas giratorias".

Por muy escandaloso que pueda parecer este cambio de bando a los observadores externos, en realidad pone de manifiesto los numerosos vasos comunicantes que subyacen en cualquier ámbito político y que unen a los diferentes actores políticos bajo un mismo campo profesional. Si se gestionan mediante un diálogo abierto, estas relaciones pueden convertirse en un elemento positivo y fuerza motriz para el cambio, sobre todo si se amplían para incorporar a otros actores tradicionalmente excluidos. Cuando la información se comparte de forma periódica, que es a fin de cuentas en lo que consiste el diálogo, y el conocimiento resultante es fruto de un esfuerzo colectivo, los que participan en él suelen mostrarse más predispuestos a identificarse entre sí y a lograr una mejor comprensión de la política en su conjunto.

Esta visión compartida es esencial para la sostenibilidad de la reforma política y la creación de partenariados políticos duraderos basados en una división racional y justa del trabajo hacia la consecución de un objetivo colectivo. Una vez conscientes de ocupar el mismo barco, las distintas partes implicadas estarán menos inclinadas a remar en direcciones diferentes y podrán proceder a una mejor distribución de las tareas necesarias para lograr la reforma política, evitando solapamientos y fomentando el tipo de sinergias que resultan esenciales cuando los recursos son limitados. Y lo que es más importante, tras trabajar juntos en el proceso de diálogo y conocer sus respectivos puntos fuertes y limitaciones, los principales interesados habrán desarrollado progresivamente el tipo de asociación operativa que tanto se busca en la mayoría de las acciones de desarrollo pero que rara vez ve la luz por falta de entendimiento mutuo.

En efecto, desde los trabajos preparatorios de la Agenda 2030, las asociaciones multi-actor han surgido como un instrumento crucial para la implementación de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), ya que son probablemente el único medio para alinear los esfuerzos de una amplia y a menudo dispareja gama de actores hacia la consecución de tan complejos objetivos. Gracias a INSPIRED, estos partenariados son construidos de manera progresiva e incorporando sobre la marcha mecanismos de revisión que aseguren su pertinencia y sostenibilidad a largo plazo.